各擔其責，利益共享 南明河綜合整治PPP模式經(jīng)驗 ----《中國環(huán)境報》
發(fā)布時間：2015/07/27
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來源：中國環(huán)境報 記者：黃運 2015-07-27
7月19日，天氣晴，在貴州省貴陽市南明河甲秀樓邊，樹蔭下的石凳上，市民毛阿姨帶著孫女悠閑地坐著乘涼?！澳厦骱佑肿兦辶?，現(xiàn)在我每天都要來走走。”毛阿姨感慨到。
南明河穿城而過，是貴陽市的母親河，曾經(jīng)，南明河是貴陽人的直接飲用水水源，市民在河中游泳嬉戲、垂釣捕魚、淘米浣衣的景象，至今還留存在毛阿姨的記憶中。
然而，上世紀70年代以后，秀美景色逐漸退去。南明河流域遭到工業(yè)廢水、生活污水的污染，臨河而居的生活景象慢慢褪去，貴陽人和南明河的關系越來越疏遠。隨著90年代工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，南明河污染狀況觸目驚心。一條人見人愛的“青龍”，變成了人見人厭的“烏龍”。
如何還原南明河原來的樣子？成為貴陽市的一項重大民生工程。據(jù)貴陽市水務局相關負責人介紹，本世紀初，貴陽市政府就出臺了河水還清整治計劃，確定南明河環(huán)境綜合整治的三大目標———水變清、岸變綠、景變美。關停、整治、修復……雖然大動干戈，花費不菲，但由于污水管網(wǎng)建設的滯后，污水隨時都會排進河道，南明河城區(qū)段污染狀況仍較為嚴重。
為徹底治愈南明河的“黑臭”，2012年11月，貴陽市引入系統(tǒng)治理的思路，正式啟動了南明河水環(huán)境綜合整治工程。針對南明河城市中心段淤積重、水體黑臭的問題，通過實施河道截污、清淤，對臭氣進行治理，建設污水處理廠，提升沿河景觀等工程。通過環(huán)境綜合整治項目，南明河水系水質得到有效改善。
但眾所周知，南明河綜合整治耗資巨大，到哪里去尋找資金，彌補這塊短板，成為貴陽市需要面對的問題，最終，貴陽人找到了政府企業(yè)各擔責任、共擔風險的方式，讓南明河在短短兩年時間就擺脫了黑臭。
政府，做好裁判員
南明河水環(huán)境綜合整治項目一期工程中，貴陽市政府引入了BOT\TOT\BT等融資形式與資本市場對接。為打破傳統(tǒng)融資模式的局限，在國家向社會資本開放市政公用基礎設施領域的大背景下，貴陽市政府決定在國內水環(huán)境治理領域先行先試PPP模式，進一步拓寬融資渠道。2014年8月，南明河綜合整治二期工程拉開序幕，這一階段的核心是提升水質，修建污水處理廠及配套管網(wǎng)。為此，貴陽市創(chuàng)新融資方式，采用PPP模式，引入社會資本。依照國家相關法律法規(guī)，經(jīng)市場測試及綜合評估后，采取公開招標方式，中國水環(huán)境集團（原中信水務）成為南明河水環(huán)境綜合整治項目的社會資本合作方。
據(jù)介紹，項目總體投資由中國水環(huán)境集團負責，污水處理廠特許經(jīng)營期為30年，河道運營服務期為10年。那么，在這場馬拉松式的合作中，政府究竟要扮演什么樣的角色？
“在南明河水環(huán)境綜合整治二期工程中，我們相當于總規(guī)劃師，要制定總體目標。通過調查取證，根據(jù)南明河的污染現(xiàn)狀，明確治理支流是關鍵，污水處理設施建設是重點，核心是改善提升南明河水質。項目的主要內容包括完善干流、支流截污系統(tǒng)及污水處理廠建設。”貴陽市水務局相關負責人告訴記者。
另外，水務局還需要會同合作方組織專家、技術人員在前期對南明河干、支流河道進行現(xiàn)場勘察，得到水質、水文、水量的第一首資料，摸清污染源，在此基礎上編制系統(tǒng)科學的南明河水環(huán)境綜合整治工程技術方案，為項目的有效實施提供可靠的技術支撐。還有協(xié)調督導征地拆遷、質量監(jiān)管等工作。
在貴陽市政府專家看來，在這個過程中，水務局主要充當了裁判員的角色，除了前期項目總規(guī)劃外，政府還要跟蹤項目。這位負責人介紹，中國水環(huán)境集團要建設經(jīng)營南明河上的5座污水處理廠，當公司通過收取污水處理服務費不能收回投資和獲取適當利潤時，政府就要在這個時候采取手段，通過購買公共服務的方式平衡項目投資及收益。
社會投資方，當好運動員
在南明河水環(huán)境綜合整治項目PPP模式中，社會投資方主要是運動員的身份，根據(jù)政府的總體要求，負責項目投融資、設計、建設、運營維護工作。
據(jù)中國水環(huán)境集團相關負責人介紹：“這個階段我們主要實施南明河干流和支流污水處理廠及配套管網(wǎng)改造建設、污泥處置設施建設、支流清淤治理、干流及5條支流生態(tài)修復等工程。”
根據(jù)協(xié)議，中國水環(huán)境集團貴州公司將以PPP方式負責南明河水環(huán)境綜合整治項目二期工程中新莊污水處理廠二期、三橋污水處理廠、孟關污水處理廠、花溪污水處理廠二期、牛郎關污水處理廠、污泥深度處理中心、 河道綜合整治工程的投資、建設、運營、移交，以及新莊污泥干化中心的運營、移交。
在這個項目中，中信水務要按照“裁判員”的要求，根據(jù)規(guī)則來“運動”。政府購買社會服務就是一是為了減輕財政負擔，另外也是為了避免在不擅長的領域建設導致的效率不高問題， PPP模式之所以能提高效率是它“讓專業(yè)人干專業(yè)事”，所以投資效率會明顯提高，建設速度快、質量好、服務高。
南明河綜合整治項目污水處理廠的快速建成，驗證了PPP模式的高效率。中國水環(huán)境集團相關負責人對記者說，“在南明河綜合整治項目中，在保證質量和安全的基礎上一期僅用7個月。二期一階段用一年時間完成項目建設 。新莊二期25萬噸/日污水廠及9公里配套管網(wǎng)6個月建成（常規(guī)工期18個月）。青山5萬噸/日、麻堤河3萬噸/日8個月建成（常規(guī)工期18個月）。”
根據(jù)PPP模式，南明河水環(huán)境綜合整治項目的投、融資由投資人負責，因此，為項目融資成為社會投資方的重要工作。南明河綜合整治二期項目融資也極具創(chuàng)新，它發(fā)揮了“中信PPP聯(lián)合體”的綜合優(yōu)勢，通過“境內+境外 ”、“商行+投行”的融資模式，最大限度降低了融資成本。中國水環(huán)境集團財務經(jīng)理李先生向記者介紹，“中信PPP聯(lián)合體“，就是中信水務利用落地項目為契機，與中信集團旗下的中信銀行強強聯(lián)手，解決項目融資問題。在李先生看來，傳統(tǒng)融資模式的局限在于它主要鎖定一家銀行針對項目展開融資，針對項目談項目，沒充分發(fā)揮項目政策導向優(yōu)勢，當融資銀行總行層面后臺支持力度不夠的時候，對項目授信的及時性與融資規(guī)模都會受到極大影響，往往會走上“組銀團”路徑，給項目造成融資難，融資款到位不充分、不及時。南明河水環(huán)境綜合整治項目由中信銀行做總授信，在規(guī)模上、及時性上都得到了最大層度的保障。并通過將部分授信額度以融資性保函形式出具給境外銀行，降低境外銀行審批難度，節(jié)約了審批時間，同時節(jié)約了融資成本。中信銀行也成為全國首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行；國家開發(fā)銀行同時授信南明河項目，并將該項目作為“銀、政、企”流域水環(huán)境綜合整治PPP模式融資的試點。
西部地區(qū)財政能力薄弱，然而環(huán)境保護資金需求巨大，PPP模式的引進使用解決了兩者之間的矛盾。南明河治理模式的成功，為西部貧困地區(qū)建設公共產(chǎn)品提供了借鑒。
企業(yè)獲利，政府減負
運用PPP模式，南明河的治理產(chǎn)生了良好的社會效果。
截止到2015年6月，南明河劣Ⅴ類水質由原有的51%下降到7.5%，準Ⅴ類水質由原來的10.1%提高至31.8%，準Ⅳ類水質由原來的8.8%提高至30.6%。河水變清，為市民提供了實實在在的環(huán)境公共產(chǎn)品。
首先，快速擺脫黑臭。據(jù)了解，作為國家首批PPP示范項目，貴陽市南明河流域治理推進得很快，用兩年時間就擺脫了黑臭階段，比其他的類似項目用時少3年以上。中國水環(huán)境集團貴州區(qū)總經(jīng)理彭采云對記者說，“科學系統(tǒng)的調研，是南明河治理成功的重要保障。我們組織專家對南明河干流和支流污染源、水質斷面等進行摸底，梳理出13個方面污染原因。另外，中國水環(huán)境集團擁有流域水環(huán)境治理系統(tǒng)技術、全下沉污水處理系統(tǒng)、污泥資源化處理處置、精確曝氣系統(tǒng)等九大核心技術系統(tǒng)，先進的技術和雄厚的資金實力，大大推進項目快速建設。另外，政府和企業(yè)職責分工明確，各司其職，合力推進，必然會在短時間內取得最大的效益”。而在生態(tài)文明貴陽國際論壇上，中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長樊元生的觀點也與此相吻合，他認為“南明河治理工程之所以實施得很好，就因為選擇了有能力、有技術的合作企業(yè)?！?他還說道“政府要選技術強的有成績的，而且很有經(jīng)驗的團隊，比如說南明河的治理，中國水環(huán)境集團就有這個能力把這個事情做好。第二是要有運營能力的團隊，一個項目執(zhí)行完了一定要更好地運營，使它能更穩(wěn)定地實現(xiàn)目標。第三是找一些帶著資本的團隊，來實施PPP項目?！?br />
中信產(chǎn)業(yè)基金總裁田宇認為南明河成功的例子，就是讓專業(yè)人干專業(yè)的事，系統(tǒng)統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)了投資省、見效快、質量高、效果好的總體目標。
其次，優(yōu)化土地資源。
當前，從全球來說，PPP都是非常重要的模式，它通過引進具有技術、又有投資能力的專業(yè)機構，優(yōu)化規(guī)劃，節(jié)省土地及投資資金。以PPP模式新建的青山、麻堤河下沉式污水處理廠節(jié)省占地約91畝，并置換活水公園兩座，共節(jié)省占地144畝。彭采云向記者介紹，“麻堤河污水處理廠為下沉式，廠房位于地面以下，地面僅保留了綜合辦公樓，廠區(qū)的‘頭頂上’是一個生態(tài)景觀公園，這樣完全可以實現(xiàn)環(huán)境友好?！迸c常規(guī)的地上式污水處理廠相比，該污水處理廠最大優(yōu)點在于能有效除臭降噪、節(jié)省土地資源。
再次，減輕財政負擔。
通過PPP模式引入社會資本，填補政府財政空缺。據(jù)介紹，南明河水環(huán)境綜合整治的投融資主要由中國水環(huán)境集團負責，極大的減輕了政府在該項目中的財政支出。
同時通過“讓專業(yè)人干專業(yè)事”的方式，節(jié)省開支。彭采云對記者說，“該項目采取‘適度集中、就地處理、就近回用’的污水廠規(guī)劃觀念，合理布局，增加12座中小型污水處理廠，大大節(jié)省污水收集、補水官網(wǎng)的建設及投資，有利于水資源的綜合利用”。項目通過引入PPP模式，優(yōu)化規(guī)劃，節(jié)約管網(wǎng)投資10余億元，每年節(jié)省調水費用1.58億元、調水補水的運行電費約3000萬元。在治理效果上基本消除水質黑臭現(xiàn)象，感官效果提升明顯，沿線商住地產(chǎn)價值有所上漲?！?br />
最后，政府企業(yè)建立充分信任。
記者從貴陽市水務局了解到，南明河綜合整治PPP項目實施的基本方式為政府將新建污水、污泥處理等可產(chǎn)生現(xiàn)金流項目的特許經(jīng)營權授予社會資本，特許經(jīng)營轉讓價款不能覆蓋項目建設投資部分，政府采用購買服務的方式對社會資本進行補貼，從補“建設”轉變?yōu)檠a“運營”。
中國水環(huán)境集團財務負責人李先生說，“企業(yè)通過特許經(jīng)營權得到收益，缺口部分由政府多渠道籌資作為保障，降低了企業(yè)的投資風險。政府方面則平滑了政府年度支出，減小政府短期支付壓力，相當于辦理了長期按揭，減輕了政府地方債務，這種模式對雙方無疑是“物有所值”的雙贏結果。”
上海交通大學環(huán)境科學與工程學院教授孔海南認為，“南明河水環(huán)境綜合整治項目中，貴陽市政府和合作方都需要清楚各自的角色，在整個項目運作過程中不是推卸責任，而要做好風險分擔，雙方建立起了信任關系。”
去年10月，在全國城市基礎設施建設經(jīng)驗交流會上，住建部將南明河綜合治理作為示范項目向全國推廣。會議期間，陳政高部長給予高度評價：“貴州省貴陽市南明河綜合治理做的非常不錯，特別是綜合治理、統(tǒng)籌規(guī)劃、分部實施、效果明顯！”。2014年12月，南明河水環(huán)境綜合整治項目被財政部評選為全國PPP新建項目首批示范，成為國內城市河道黑臭治理的范例，近期，越來越多的政府紛紛到貴陽市取經(jīng)。
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