上海嘉定南翔下沉式污水處理廠：用PPP模式解決鄰避項目難題——《中國經(jīng)濟周刊》
發(fā)布時間：2016/09/22
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記者 張璐晶 | 上海報道（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2016年第37期）
8月15 日，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌來到財政部首批示范項目——上海嘉定南翔下沉式污水處理廠一期工程施工現(xiàn)場調(diào)研，隨后與上海市財政局、嘉定區(qū)委區(qū)政府和項目社會資本方——中國水環(huán)境集團等進行座談。
“希望各方能共同努力把該項目做成精品，財政部也會進行從建設(shè)到運營的全生命周期跟蹤，發(fā)揮好示范項目的帶動引導(dǎo)作用?！笔芬蟾辈块L說。
轉(zhuǎn)變政府治理理念，提高公共產(chǎn)品的服務(wù)效率
嘉定南翔污水處理廠施工現(xiàn)場《 中國經(jīng)濟周刊》記者 張璐晶 攝
“公共產(chǎn)品公共服務(wù)社會化改革是目前改革的一個短板，也是我國未來經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效潛力最大的增長點。那么，如何化弊為利？”在2016第二屆中國PPP融資論壇的主旨演講環(huán)節(jié)，財政部副部長史耀斌這樣發(fā)問。史耀斌認(rèn)為，化弊為利的關(guān)鍵在于改革創(chuàng)新。PPP作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品公共服務(wù)市場化、社會化供給方式，通過放寬市場準(zhǔn)入，發(fā)揮財政杠桿作用，釋放社會創(chuàng)新活力，激勵社會資本公平競爭，增加優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率，不斷滿足人民日益增長的多樣化公共服務(wù)需求。
對于財政狀況良好的上海市嘉定區(qū)來說，愿意拿出好的項目來做PPP本身就是一種改革和創(chuàng)新。
根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年嘉定區(qū)實現(xiàn)增加值1756.1億元，在上海市各個區(qū)中排名第三，可比增長7%，“十二五”期間年均增長9.2%。完成財政總收入797.1億元，其中，一般公共預(yù)算收入191.4億元，同比增長11.9%，分別是5年前的2倍和2.3倍。今年上半年嘉定區(qū)繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢頭，完成一般公共預(yù)算收入148億元，同比增長27.6%。
在這樣一種發(fā)展態(tài)勢下，嘉定區(qū)愿意拿出南翔污水處理廠這樣具有穩(wěn)定收益的項目與社會資本合作PPP，確實需要勇氣。嘉定區(qū)提供給《中國經(jīng)濟周刊》的資料顯示，上海嘉定南翔污水處理廠項目，占地約11.32公頃。項目建設(shè)內(nèi)容由兩個組成部分，南翔污水處理廠工程和南翔污水處理廠污泥處理工程，其中，南翔污水處理廠工程包括新建全地下污水處理廠一座，上部建設(shè)景觀綠化、科普教育中心和35kV變電站。發(fā)改委工可批復(fù)（編者注：工程可行性研究報告批復(fù)）總投資13.22億元。南翔污水處理廠污泥處理工程為污泥深度脫水工程，總規(guī)模150噸/日。先實施一期，發(fā)改委工可批復(fù)總投資0.79億元。
上海市嘉定區(qū)委書記馬春雷表示，嘉定作為上海的一個郊區(qū)，未來發(fā)展的追求是要打造成為功能相對獨立完善、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)效、城鄉(xiāng)一體發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社會文明有序、宜居宜業(yè)宜人的現(xiàn)代化新型城市，要打造一個有餡有湯、有滋有味的“南翔小籠包”（編者注：南翔鎮(zhèn)是位于嘉定區(qū)內(nèi)的歷史文化名鎮(zhèn)，尤以古漪園和小籠包聞名）。而這其中的關(guān)鍵是要建立相對獨立的城市功能。
“我們對于偏遠(yuǎn)的理解是有偏差的，所謂的偏遠(yuǎn)不應(yīng)簡單是一個物理距離的概念，而應(yīng)該是一個功能是否完備的概念，如果我們的功能完善，就是別人距離我們偏遠(yuǎn)?！?馬春雷說。要完善功能首先要健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的突出矛盾就是政府財政資金短期大規(guī)模投入與長期可持續(xù)穩(wěn)定增長之間的矛盾。PPP模式可以有效緩解這種矛盾，減輕了政府短期財政負(fù)擔(dān)，同時也為社會資本提供了一個相對穩(wěn)定的收益回報。
嘉定區(qū)區(qū)長章曦表示，對于地方政府來說，PPP模式不是簡單的融資而是管理創(chuàng)新和財政體制改革，是政府采購的創(chuàng)新，從工程外包到整個項目全生命周期的管理。
“因為PPP 項目在前期做了嚴(yán)密的分析，是閉合的，所以過程中就不用擔(dān)心會有經(jīng)費的突破，這對工程本身是促進?！闭玛卣f。
上海市財政局局長宋依佳表示，上海做PPP項目，主要不是解決資金問題，而是要引進專業(yè)的團隊和技術(shù)，通過機制的改變來提高公共產(chǎn)品的服務(wù)效率。
宋依佳認(rèn)為，從資金的角度講，PPP模式除了解決資金短期需求和長期平衡之間的關(guān)系外，也需要業(yè)務(wù)部門觀念的改變。過去習(xí)慣于投資由政府出錢、運行由政府出錢，做起來很方便，但競爭不充分，引入市場競爭機制后，要真正落實和推動需要各個部門的協(xié)同。
在調(diào)研完項目后，財政部金融司司長孫曉霞表示有兩個體會：其一，作為財政部PPP第一批示范項目，嘉定南翔污水處理廠項目是從當(dāng)時五六百個項目中精選出來的。做得很規(guī)范，項目以運營商為主，政府作為監(jiān)督者和合作者，充分體現(xiàn)了機制相容的原則，讓專業(yè)的人干了專業(yè)的事兒；其二，嘉定區(qū)的官員也很懂PPP，觀念和理念先進，從公心出發(fā)，沒有用本地企業(yè)，所以把這個項目做好不僅是項目本身能力的提高，也是管理水平的提升。
8月29日，上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《上海市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，為加快政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力及效率添磚加瓦。
下沉式污水處理廠解決“鄰避”項目難題
對于污水處理廠、垃圾焚燒廠等項目在國際上有一個專有名稱叫做“鄰避”項目（英文：Not-In-My-Back-Yard，譯為“鄰避”，意為“不要建在我家后院”），這些項目的特點是均為城市生活的必要設(shè)施，但是當(dāng)?shù)鼐用駮@些項目建成后可能對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來的負(fù)面影響產(chǎn)生厭惡情緒，如果處理不當(dāng)，甚至?xí)l(fā)群體性事件。
嘉定區(qū)副區(qū)長蔡瀟飛告訴《中國經(jīng)濟周刊》，當(dāng)初選擇合作伙伴時，首先考慮的就是技術(shù)和運營管理的先進，他以前并不知道水污染處理廠還可以完全建在地下而且?guī)缀趿闩欧?，最終選擇的中國水環(huán)境集團是下沉污水處理廠方面全國技術(shù)最領(lǐng)先的企業(yè)之一。
“如果以前的BOT等模式是1.0版本主要解決融資問題的話，那么現(xiàn)在的PPP模式就好比是2.0版本的與‘高手同行’?！辈虨t飛說。
蔡瀟飛表示，在城市發(fā)展中，幾乎每個行政區(qū)域里都會有1~2家功能性國有企業(yè)（編者注：功能性國有企業(yè)是指主要承擔(dān)政府戰(zhàn)略任務(wù)、重大專項任務(wù)，以實現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟效益），實際上就是準(zhǔn)壟斷企業(yè)，一個無法回避的現(xiàn)象是在沒有競爭的前提下，準(zhǔn)壟斷企業(yè)的自我要求會下降，嘉定的情況也類似。
“所以我們在全國范圍內(nèi)利用PPP公平公開的競爭平臺，引進有志于在全國發(fā)展、不滿足于一域的企業(yè)，在控制好成本的同時，也提高了基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平，最終結(jié)果是讓老百姓獲得好的服務(wù)。”蔡瀟飛說。
蔡瀟飛表示，目前地方政府在挑選社會資本的時候，遇到的另一問題是可供選擇的余地不多，就是能列出的“高手”還不多。嘉定的這個污水處理廠最初的出發(fā)點和落腳點都是要找到更好的基礎(chǔ)設(shè)施方、運營商和服務(wù)商。這對于本地區(qū)原有的污水處理廠來說也有激勵作用，讓本地企業(yè)有危機感，進行技術(shù)改進和管理革新。
“因為老百姓對環(huán)境的要求越來越高，給我們壓力同時也是動力，我們的目標(biāo)是建成上海最好的污水處理廠，排放達到一級 A+以上的標(biāo)準(zhǔn)。” 蔡瀟飛說。
蔡瀟飛表示，如果說未來還有類似的項目，可以進一步讓這些高水準(zhǔn)零排放的“鄰避”項目的選址更接近居民區(qū)。南翔污水處理廠的選址離居民區(qū)還是遠(yuǎn)了些，地面公園的使用效率會打些折扣。
“深圳同類的地下污水處理廠是放在小區(qū)里面的，地面是公園，不影響人們生活，還免費提供了休閑場所。我們有信心在上海先做出一個樣板，用事實讓老百姓相信‘鄰避’項目不但不會成為地區(qū)生活的累贅，還會成為亮點?！辈虨t飛說。
中國水環(huán)境集團：下沉式再生水系統(tǒng)具有自主知識產(chǎn)權(quán)
上海嘉定區(qū)通過PPP模式在全國范圍內(nèi)公開招標(biāo)而來的企業(yè)是中國水環(huán)境集團。作為國內(nèi)領(lǐng)先、世界一流的綜合水環(huán)境治理服務(wù)投資運營商，截至2016年9月1日，中國水環(huán)境集團擁有6個財政部PPP示范項目（具體為首批示范項目：貴陽南明河水環(huán)境綜合治理、上海嘉定南翔下沉式污水處理廠。第二批示范項目：廣安潔凈水區(qū)域水環(huán)境治理、成都天府新區(qū)污水處理廠及科學(xué)生態(tài)城、大理洱海環(huán)湖治理、京津冀北運河流域治理）。
中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》，PPP不僅是引資，更重要的是引智。污水/再生水廠是水環(huán)境治理中外源污染控制的重要組成部分，但水環(huán)境治理不僅僅簡單等同于大規(guī)模水廠建設(shè)，因土地限制造成的“城市下游建大廠”的規(guī)劃思路是不科學(xué)的、不經(jīng)濟的，水廠建設(shè)的排水規(guī)劃必須優(yōu)化。
侯鋒介紹，上海嘉定南翔下沉式污水處理廠采用的是中國水環(huán)境集團具有自主知識產(chǎn)權(quán)的“環(huán)境友好型、土地集約型、資源利用型”的下沉式再生水系統(tǒng)是傳統(tǒng)污水處理廠的全面升級，占地僅為傳統(tǒng)地面建廠的1/3，有效節(jié)約土地，節(jié)省管網(wǎng)等投資，并充分利用地上空間建設(shè)城市生態(tài)綜合體，是人口密集、城市中心城區(qū)市政污水處理系統(tǒng)規(guī)劃創(chuàng)新的必由之路。
“項目建成后，地上部分是開放式的水生態(tài)綠地公園，人們甚至都不會感到腳下是污水處理廠，在大幅提升周邊社會、經(jīng)濟、環(huán)境價值的同時，變傳統(tǒng)污水處理廠的‘負(fù)資產(chǎn)’為‘正資產(chǎn)’?！?侯鋒說。
融資風(fēng)險分擔(dān)，由 國家開發(fā)銀行組成銀團貸款
中國水環(huán)境集團是中信產(chǎn)業(yè)基金旗下的水環(huán)境專業(yè)投資公司。中信產(chǎn)業(yè)基金是中信集團下屬企業(yè)，為國內(nèi)目前最大的股權(quán)投資管理基金，管理資金規(guī)模已超過800億元，是國內(nèi)最大、亞洲第三的基金管理公司，控股、參股的上市企業(yè)達30家。
中信集團總經(jīng)理王炯在第二屆中國PPP融資論壇上表示，中信集團是中國最早采用PPP模式推動城鎮(zhèn)化建設(shè)及服務(wù)國家“一帶一路”等重要戰(zhàn)略的企業(yè)集團，參與了上海三橋兩隧、2008奧運鳥巢主體育場、阿爾及利亞東西高速、安哥拉KK新城等一系列具有國內(nèi)國際影響力的PPP項目。
中信產(chǎn)業(yè)基金總裁田宇告訴《中國經(jīng)濟周刊》，中信在國內(nèi)和海外做了25年的PPP項目，累計投資上千億元，其中有8個項目納入了財政部示范項目。以中國水環(huán)境中標(biāo)的示范項目來看，在上海、北京這樣的城市，財政并不缺錢，政府選擇社會資本時主要考慮的是社會資本的技術(shù)和實力，集團的每一個項目都經(jīng)得起考驗。
“從融資角度來講，中信集團是金融加實業(yè)的組合，只要納入財政部PPP示范項目的工程我們一定支持。”田宇說。
根據(jù)中國水環(huán)境集團提供的資料顯示，上海嘉定南翔下沉式污水處理廠項目總投資約14億元人民幣，除項目資本金之外，項目資金缺口約9億元人民幣。針對資金缺口，國家開發(fā)銀行、交通銀行和建設(shè)銀行上海分行聯(lián)合牽頭組成銀團予以解決，具體貸款條件為：期限15年、利率為中國人民銀行基準(zhǔn)利率下浮10%、以項目建成后形成的收費權(quán)進行質(zhì)押實現(xiàn)了PPP項目融資。
中國水環(huán)境集團董事長侯鋒表示，本項目在融資方面有兩個創(chuàng)新點：一是此項目為上海市唯一財政部PPP示范項目，以往上海市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由政府完成，該項目引入專業(yè)社會資本，一方面拓寬了融資渠道，一方面通過政府付費機制等安排為項目質(zhì)量提供了多重保障。二是本項目由社會資本牽頭實施，建設(shè)期融資風(fēng)險全部由社會資本方承擔(dān)；進入運營期后，社會資本的責(zé)任是按要求完成運營達標(biāo)，政府以績效付費。
“這種PPP融資風(fēng)險分擔(dān)模式，既對社會資本按要求提供服務(wù)提出了要求，也對政府財政支付行為進行了約束，對項目合理設(shè)計、順利建成、有效運營有極大幫助?！焙钿h說。
原文鏈接：http://www.ceweekly.cn/2016/0919/164565.shtml
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